一文讀懂明年財政擴張，不只是提高赤字率

臧欣可 2024-12-13 科技建設 158 次瀏覽 0個評論

專題：中央經濟工作會議在北京舉行機構解讀

　　明年要實施更加積極的財政政策，提高財政赤字率，增加發行超長期特別國債，增加地方政府專項債券發行使用

　　在中國仍有較大舉債空間，而明年經濟仍面臨不少困難和挑戰之下，中央決定采取更加積極的財政政策，以推動經濟穩定增長。

　　12月11日至12日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議明確，明年要實施更加積極的財政政策，提高財政赤字率，增加發行超長期特別國債，增加地方政府專項債券發行使用，優化財政支出結構，兜牢基層“三保”（即保基本民生、保工資、保運轉）底線。

　　赤字率破3%定了！

　　年底中央經濟工作會議會為明年財政政策定調，但與前些年相比，這次相關表述更為直接明確，穩定市場預期。其中，就包括明年提高財政赤字率。

　　所謂財政赤字率，是指財政赤字（全國一般公共預算支出大于收入的差額）規模占國內生產總值的比重。赤字率越高，財政赤字規模越大，財政越積極。

　　中國自2008年以來一直采取積極財政政策，但名義上赤字率絕大多數年份并未突破3%，3%也被視為財政紀律的心理防線，但實際并無科學依據。不過面對疫情沖擊，疊加外部嚴峻形勢，2020年至2023年連續三年名義上赤字率均突破3%，2024年赤字率則按3%來安排。

　　此次會議明確明年提高財政赤字率，專家分析這意味著明年赤字率將超過3%。從目前機構普遍預測來看，多數預計明年赤字率可能會定在3.5%~4%，也有人建議超過4%。目前赤字率最高的年份是2023年，為3.8%。

　　財政政策更積極，一個關鍵指標就是全國一般公共預算支出規模越大，較上一年保持一定增速。但由于近些年受經濟下行、房地產市場低迷等影響，稅收增長放緩，今年稅收甚至出現下滑，要想保持一定力度的支出，就需要增加赤字規模，提高赤字率，最終通過發行政府債券來彌補赤字。

　　粵開證券首席經濟學家羅志恒認為，公眾主要根據赤字率指標而非綜合指標來判斷財政政策積極程度，赤字率信號意義顯著，提高赤字率有利于穩定預期和信心。在目前中國經濟的體量下，1個百分點的赤字率約為1.3-1.4萬億元，3.5%和4%的赤字率分別對應2025年的赤字為4.8萬億和5.5萬億，實際增加赤字絕對規模相差并不大，但信號意義和穩定預期的意義卻相差甚遠。因此建議赤字率在3.5%以上乃至4.0%。

　　“赤字規模中大概率仍是中央國債為主，通過轉移支付的形式能夠更好地保障基層財力穩定，增加地方財力的可支配程度，有利于地方做好‘三保’工作。”羅志恒告訴第一財經。

　　渣打銀行大中華及北亞區首席經濟學家丁爽告訴第一財經，明年財政赤字率肯定會擴張，不過它只是財政政策發力的一部分，釋放財政積極信號作用更加顯著，但官方也一直避免赤字過高帶來負面影響，因此目前市場普遍預計明年赤字率在3.5%~4%是比較合理的范圍。

　　東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經，財政政策逆周期調節“超常規”，可能首要體現在較大幅度上調赤字率，預計明年赤字率或從今年的3%上調至4%左右。在更為積極的財政政策下，預計2025年全國一般公共預算支出會達到30萬億元左右，同比增長6%。

　　增發超長期特別國債

　　財政政策擴張的另一個重要觀察窗口，就是動用非常規政策工具，其中就包括2024年發行了1萬億元超長期特別國債，以及2020年應對疫情的抗疫特別國債。

　　今年1萬億元超長期特別國債中，7000億元用于“兩重”（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設）領域，3000億元用于“兩新”（設備更新和消費品以舊換新）領域。

　　而此次會議明確，增加發行超長期特別國債，這意味著明年超長期特別國債發行規模將超過1萬億元。

　　中國銀河證券首席經濟學家章俊告訴第一財經，近年以來，伴隨“土地財政”轉向，地方政府投資效率和可投資項目標的持續降低，依靠專項債持續加碼的常規逆周期財政調節政策出現效率遞減。因此，今年中央推出了超長期特別國債工具，2025年超長期特別國債發行規模或將進一步提升，預計會在今年1萬億元基礎上提升至1.5萬億-2萬億元左右，支持方向也將在“兩重、兩新”基礎上拓展至教育、醫療、養老等社保和民生領域，將“惠民生”和“促消費”更好結合。

　　王青分析認為，明年超長期特別國債發行規模預計會從今年的1萬億提高至1.5至2萬億，除繼續支持“兩重”投資外，對“兩新”的支持力度會從今年的3000億加大到6000億左右。這將對2025年擴投資、促消費形成強有力地支撐。

　　章俊表示，在擴內需、促銷費方面，今年推出的消費品以舊換新政策目前已經取得顯著成效，明年消費補貼政策仍有延續的必要性和可行性，補貼范圍可進一步拓展至更新需求較大、換新周期較短的消費電子、服務消費領域等。

　　除了超長期特別國債外，官方此前明確，將發行特別國債支持工、農、中、建、交、郵儲6家國有大型商業銀行補充核心一級資本。這不僅能夠提升銀行的穩健經營能力，而且可以發揮資本的杠桿撬動作用，增強信貸投放能力，進一步加大服務實體經濟發展的力度，為推動宏觀經濟持續回升向好、提振市場信心提供更加有力地支撐。

　　接受采訪的專家普遍預計，明年上述發行特別國債支持國有大行補充核心一級資本政策將落地，發債規模可能在1萬億元左右。

　　專項債發行規模破4萬億元

　　在衡量積極財政政策力度時，除了赤字和特別國債之外，地方政府專項債券發行規模和使用范圍等也是一大關鍵點。

　　近些年專項債發行規模已經超過3萬億元，其中今年實際發行新增專項債額度約4萬億元。上述會議明確增加地方政府專項債券發行使用，意味著明年專項債額度大概率超過4萬億元。

　　目前接受采訪的多位專家預計，明年新增專項債額度預計在4.5萬億元左右。其中8000億元已經明確用于置換存量隱性債務。

　　財政部部長藍佛安近期公開表示，明年將擴大專項債券發行規模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例。

　　為了支持房地產穩定，近期專項債投向擴大至可支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房。因此明年在這方面額度如何安排備受關注。

　　丁爽認為，專項債支持上述房地產穩定領域的額度大概率不會機械設定一個具體額度，而是基于地方政府依據當地具體情況來確定具體額度。

　　專項債用于收儲閑置土地相關政策正逐步明晰，比如自然資源部上個月公開了《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確了各地通過專項債收購閑置土地流程、重點，核心是借此減少市場存量土地規模、改善土地供求關系、增強地方政府和企業資金流動性、促進房地產市場止跌回穩。